Главная → Бизнес-планы → Проблемы реализации Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. Проблемы деятельности совета федерации федерального собрания рф Совреме

Проблемы реализации Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Серия: Актуальные проблемы государственного строительства. Проблемы деятельности совета федерации федерального собрания рф Совреме

В отечественной науке неоднократно обсуждались проблемные вопросы, касающиеся действующего порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации), которые не находят своего разрешения и в связи с принятыми изменениями, вступающими в силу с 1 января 2011 г. Совершенствование одной и той же модели, без изменения по существу ее самой, до сих пор не дало необходимого эффекта - полноценного представительства воли и интересов граждан соответствующих субъектов Федерации, не опосредованного законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ и/или волей какой-то партии. Такая постановка проблемы акцентирует внимание на главном носителе предписаний, действующих в данной сфере правоотношений, - Конституции Российской Федерации. По определению П.Н. Кириченко, для отнесения органа власти к представительному органу важной оказывается конституционно установленная конструкция представительной власти, в основе которой лежит делегированное народом поручение органам власти представлять его интересы в системе публично-властных отношений Кириченко П.Н. Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. - М.2005. - С. 21.. В связи с чем предполагаем, что выходом из создавшегося положения могло бы послужить закрепление уже не раз предлагавшегося практиками и учеными нового механизма формирования Совета Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, влекущего за собой изменение норм ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 96 Конституции Российской Федерации и принятие Федерального закона «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. - 2003. - № 1. - С. 17..

Необходимость принятия концептуальных изменений конституционной модели формирования верхней палаты парламента обусловлена следующими факторами.

Во-первых, существующая в настоящее время проблема обеспечения региональных интересов в Совете Федерации. В этой связи обращает на себя внимание предельное количество обстоятельств централизации власти в отношениях между федеральным центром и субъектами Федерации, к которым можно отнести:

Радикально измененный порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, что привело к прямой зависимости от Президента Российской Федерации как высших должностных лиц, так и законодательных органов государственной власти субъектов РФ;

Развивающийся институт федерального вмешательства;

Наращивание «федерального присутствия»Саликов М.С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: ТК «Велби», 2006. - С. 78. в сфере совместной компетенции, влекущее за собой одностороннее развитие компетенции федеральных органов по вопросам совместного ведения и, соответственно, ведущее к преобладанию федерального законодательства над региональным;

- «абсолютно слабое представительство субъектов в верхней палате парламента» Авакьян С.А. Проблемы централизма, демократии, децентрализации в современном государстве: конституционно-правовые вопросы // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: ТК «Велби», 2006. - С. 9. и, как следствие, отсутствие возможности повлиять на принятие решений на федеральном уровне;

Закрепление за федеральным центром решения ключевых финансовых вопросов, в частности налогов;

Активизация непосредственного участия органов федеральной власти в региональной политике, отсутствие ответственности Федерации (в том числе финансовой) перед субъектами РФ и др.

Во-вторых, природа парламента - он является представительным органом, и его правовая основа должна расширять возможности осуществления народовластия, регионального представительства, способствовать реализации конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, принципа разделения властей. В этой связи обоснованную тревогу вызывает значительное реформирование избирательного законодательства - переход от мажоритарно-пропорциональной (смешанной) к пропорциональной избирательной системе на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания; отмена минимального порога явки; отказ от использования возможности голосовать против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) и др.

В-третьих, еще одним существенным фактором является формирование единственно сильной политической партии, поддерживаемой государственной властью, «ориентированной в большей степени на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом» Шеховцов В.А., Шишкина О.Е. Централизация государственной власти и парламентаризм // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: ТК «Велби», 2006. - С. 138..

Нельзя не заметить, что указанные обстоятельства сужают сферу действия принципов народовластия, народного представительства, разделения властей и федерализма. Необходимость введения новой модели формирования верхней палаты парламента России обусловлена тем, что она должна аккумулировать интересы регионов страны и искать пути их эффективного сочетания с общегосударственными интересами. Поэтому именно выборность Совета Федерации воплотит в себе демократическую процедуру формирования, при которой воля населения субъекта Федерации никем и ничем (региональными органами государственной власти, партийной волей) не будет опосредована.

Следует отметить, что в дискуссиях об изменении порядка формирования всегда поднимался вопрос о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов РФ. В то же время точки зрения относительно прямых выборов верхней палаты парламента разделились. Одни авторы считают, что концепция прямых выборов неприемлема для современной России, обосновывая это рамками, установленными ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации, и необходимостью существенного отличия с точки зрения избирательного права депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Другие видят целесообразность для России прямых выборов населением субъектов РФ с необходимостью внесения поправок в текст действующего Основного Закона страны, несмотря на определенные трудности Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 2(59). - С. 12.

Тема выборности Совета Федерации в науке и практике конституционного права поднимает целый комплекс вопросов, один из которых - присутствие политических партий в его составе.

А.Н. Медушевский отмечает: противники нахождения партий в Совете Федерации указывают на то, что оно может существенно нарушить ход его деятельности, так как на голосование в палате будут влиять не только (или не столько) региональные интересы, сколько партийныеМедушевский А.Н. Совет Федерации в российской системе разделения властей: норма, реальность, перспективы развития // Совет Федерации: Эволюция статуса и функции / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - С. 426.. То есть речь идет о несовместимости партийной принадлежности и обязанностей членов Совета Федерации представлять интересы субъектов РФ. Однако именно наиболее решительные критики палаты, с точки зрения А.Н. Медушевского, считают, что полная беспартийность оборачивается однопартийностью. Позитивное влияние партийного принципа в организации верхних палат парламента видит и Т.Ф. Ремингтон. Так, по его убеждению, партийность вовсе не осложняет работу, а дает избирателям дополнительную информацию и добавляет еще один элемент подотчетности депутатов избирателям, оставляя в то же время депутатам (даже членам правительственных партий в парламентских системах правления) свободу отстаивать свою особую позицию, поскольку сохранение Правительства у власти не зависит от дисциплинированной поддержки его предложений со стороны сенаторов Ремингтон Т.Ф. Совет Федерации после 2000 г. // Совет Федерации: Эволюция статуса и функции / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. - М.: Институт права и публичной политики, 2003. - С. 448.. Заостряем внимание именно на принципе многопартийности, ведь он «заложен в ценностях мировой парламентской теории и практики, в которую постепенно вписывается практика отечественная» Шеховцов В.А. Развитие парламентаризма в России. Учебно-методический комплекс. Книга первая. Учебник. - Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. - С. 127.. Вместе с тем обращает на себя внимание некоторая непоследовательность федерального законодательства в отношении партийно-политической системы. Так, в свете новых реформ только политическим партиям принадлежит центральная роль в осуществлении избирательных прав граждан, несмотря на то, что Конституция РФ не содержит какого-либо упоминания об их приоритете в обществе. По оценке ряда ученых, «принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма не должны достигаться путем предоставления только политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества» Карапетян Л.М. Конституция и партийно-политическая избирательная система в России // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 2. - С. 36. . Заметим, что реализация конституционного права гражданина Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти - пассивного избирательного права - начинается с момента выдвижения кандидата. В соответствии с п. 10 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253. таким правом обладает гражданин Российской Федерации в отношении своей собственной кандидатуры (в порядке самовыдвижения) и избирательное объединение (политическая партия) в определении кандидата в выборный орган. Поэтому существенное значение к организации выборов в Совет Федерации имеет закрепление такого правового режима, который предоставлял бы возможность выдвинуть кандидатов в Совет Федерации не только двум возможным субъектам, указанным в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», но и другим общественным объединениям, заинтересованным в деятельности верхней палаты парламента Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253..

При обсуждении той или иной модели выборов возникает и проблемный вопрос, связанный с возможным дублированием палат Федерального Собрания Российской Федерации по природе представительства. Некоторые исследователи придерживаются точки зрения, согласно которой при введении процедуры выборов в Совет Федерации непосредственно населением произойдет «фактическое уравнивание Совета Федерации и Государственной Думы по природе представительства» Конюхова И. Настоящее и будущее Федерального Собрания // Российская Федерация сегодня. - 2004. -№ 7. - С. 45-46., превращение верхней палаты в «своеобразный дубликат нижней палаты, который за счет равного представительства всех субъектов Федерации обязан представлять интересы этих субъектов» Ковалев С.М. Верхние палаты парламентов федеративных государств. Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 27.. Другие считают, что только поверхностное восприятие выборной модели Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации может привести к первоначальному выводу о дублировании природы представительства. В связи с чем ключевым моментом в этой проблеме является способ реализации идеи, а в частности выбор избирательной системы. Так, А.С. Автономов полагает, что сама концепция прямых выборов имеет право на существование, однако выборы, по его мнению, должны проходить таким образом, чтобы представители субъектов Федерации существенным образом отличались от депутатов, что достижимо только посредством использования сложных избирательных технологий Бикамерализм в европейских парламентах: учет интересов и согласование позиций //Материалы Международного семинара, 22 - 23 мая 2003 г. - М. - 2003. -С. 27.. В то же время, например, С.Д. Князев и К.В. Арановский придерживаются точки зрения, согласно которой «расчет на совершенство избирательных систем коренится лишь в надеждах, но не в действительных способностях удовлетворить полный набор избирательских нужд» Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 16. - С. 34..

Одной из существенных проблем выборной модели верхней палаты российского парламента является вопрос финансирования избирательной кампании. Можно предположить разрешить его следующим образом - установить обязательность совмещения проведения выборов членов Совета Федерации с выборами депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такое предложение об обязательности совмещения обусловлено двумя факторами:

во-первых, позволит значительно сэкономить денежные средства на проведение избирательной кампании;

во-вторых, срок полномочий члена Совета Федерации будет исчисляться в зависимости от срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. То есть срок полномочий представителя от субъекта Федерации в верхней палате парламента будет равным сроку полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Введение такого подхода позволит осуществить постепенный переход к выборной модели, обеспечит непрерывность деятельности верхней палаты российского парламента и сохранит принцип ротации.

Таким образом, Федеральный закон «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Авакьян С.А. Совет Федерации: эволюция и перспективы // Федерализм. - 2003. - № 1. - С. 10. должен закрепить концептуальные положения по формированию палаты федерального органа государственной власти по предлагаемой выборной модели без вмешательства регионов в исключительные предметы ведения Российской Федерации.

Еще одна серьезная проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов Федерации. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в законе от 05.08.2000г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось.

Даже те нынешние члены Совета Федерации, вроде бы и представляющие регион (в частности, среди них немало бывших руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов Федерации.

НОВИКОВА В. И.

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСОБЕННОСТИ И КЛЮЧЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Аннотация. Рассмотрены особенности и основные проблемы деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Проанализированы правовые основы, порядок формирования и состав палаты парламента, проблемы возрастных ограничений членов Совета Федерации. Выявлены и обоснованы ограничения в полномочиях Совета Федерации при принятии и рассмотрении законопроектов в сравнении с Государственной Думой.

Ключевые слова: Совет Федерации, представительный орган власти, полномочия, проблемы, особенности, правовой статус, член Совета Федерации, законопроект.

ACTIVITIES OF THE COUNCIL OF FEDERATION OF THE FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION: PECULIARITIES AND CRITICAL ISSUES

Abstract. This article considers the peculiarities and critical issues of the activities of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation. The author analyzes the legal basis, the procedure of the formation and composition of the Council of Federation, the problem of age limit of the Council members. The study shows and explains the limitations in powers of the Council of Federation in the adoption and consideration of draft laws compared with the State Duma.

Keywords: Council of Federation, representative body, powers, problems, peculiarities, legal status, member of Council of Federation, draft law.

С момента зарождения и до настоящего момента работа парламента подвергается постоянной модернизации в целях повышения качества принимаемых решений и более эффективного народного представительства. Поиск оптимальной модели организации парламентских структур в большей степени затрагивает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - палату, которая представляет интересы и выражает потребности субъектов Российской Федерации на федеральном уровне.

Конституция Российской Федерации определила модель осуществления законодательной власти . В России до настоящего времени частому вниманию, как со стороны исследователей, так и со стороны ученых подвергаются вопросы о формировании Совета Федерации, поиске баланса природы Совета Федерации, взаимодействии с другой палатой парламента - Государственной Думой. Такое внимание обусловлено частой сменой

законодательства в данных областях в целях улучшения работы и легитимизации деятельности каждой из палат.

В настоящее время к числу наиболее дискуссионных относится проблема формирования Совета Федерации. Совет Федерации - палата парламента, выражающая интересы субъектов России. Однако последние поправки к Конституции РФ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 21.07.2014 № 11-ФКЗ установили новый состав палаты, в которую входят не только представители от субъектов Российской Федерации, но и представители от Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ . Следует заметить, что данная поправка была внесена в Конституцию РФ по той причине, что Совет Федерации состоял из представителей только субъектов Российской Федерации, а сама страна, Российская Федерация, в верхней палате не представлена. Данная конституционная норма, следовательно, расширила полномочия Президента РФ, позволив ему вмешиваться в деятельность законодательной власти. Назначая членов Совета Федерации, Президент Российской Федерации может влиять на работу палаты парламента, изменяя количество голосов при принятии решения в любую сторону. С нашей точки зрения, раз возник вопрос введения в состав новых членов Совета Федерации, то их должен избирать сам народ Российской Федерации. Важно также отметить, что порядок наделения полномочиями членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом РФ, срок их полномочий до настоящего момента остается неурегулированным.

Основным компонентом правового статуса члена Совета Федерации являются требования, предъявляемые как кандидату на должность, так и лицу, заменяющему высшую государственную должность. О. А. Фомичева в работе «Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса члена Совета Федерации» обращается к этому вопросу . Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» определяет возрастной ценз для члена Совета Федерации, нижним пределом которого является 30 лет, а максимальный возраст законодательством не ограничен . В то же время закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 25) содержит положения о том, что время осуществления полномочий по должности члена Совета Федерации должно засчитываться в стаж федеральной государственной службы . Это означает, что в данный период на члена Совета Федерации распространяется норма закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 25.1) . Этот закон содержит критерий максимального возраста нахождения на данной службе до 70 лет. Однако в составе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в настоящее

время на государственной должности находятся члены Совета Федерации, достигшие возраста 70 лет:

1. Долгих Владимир Иванович 1924 г. рожд.

2. Рогоцкий Виктор Викторович 1941 г. рожд.

3. Россель Эдуард Эргартович 1937 г. рожд.

4. Рыжков Николай Иванович 1929 г. рожд.

5. Федоров Владимир Александрович 1946 г. рожд.

То есть состав Совета Федерации не соответствует требованиям, предъявляемым к правовому статусу данного должностного лица по возрастному цензу. Поэтому требуют адекватного обновления нормы законодательства в следующих направлениях: изменить 25 статью Федерального закона «О статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламентирующую статус членов Совета Федерации как государственных служащих; либо ввести возрастные ограничения для члена Совета Федерации; либо отменить ограничение предельного возраста на государственной службе в ст. 25 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Для многих исследователей, в том числе В. И. Фадеева , И. В. Гранкина , М. В. Баглая спорным остается также вопрос о полномочиях каждой из палат Федерального Собрания при рассмотрении и принятии законопроектов. Многие ученые сводят полномочия Совета Федерации к рассмотрению принятых Государственной Думой законов, их одобрению или неодобрению. Действительно, в соответствии с Конституцией РФ Федеральные законы принимаются Государственной Думой и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае, если Совет Федерации не одобряет закон и создание согласительной комиссии не решает проблему, Государственная Дума может не согласиться с решением Совета Федерации и принять закон двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы.

Е. И. Колюшин в своих работах отмечает, что в рассматриваемом случае Государственная Дума при рассмотрении законопроекта не связана никакими конституционными сроками в отличие от Совета Федерации, который поставлен в жесткие временные рамки. Совету Федерации отводится роль неконструктивного критика, который вынужден в жестких временных рамках либо отклонить закон в целом, либо одобрить его опять же в целом, не имея возможности корректировать отдельные положения . В таких условиях Президент Российской Федерации может использовать и использует указанные особенности законодательного процесса для противопоставления палат друг другу, что в целом ослабляет законодательную власть, снижаете эффективность. Так, по мнению

Е. А. Певцовой, анализ законодательной работы Федерального Собрания Российской Федерации членами Совета Федерации и юристами показывает, что бурное развитие законодательства часто сопровождается законотворческими ошибками, пробелами в правовом регулировании общественных отношений .

Исключение из этого общего правила принятия и одобрения законов установлено статьей 106 Конституции Российской Федерации, которая дает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, и даже истечение четырнадцатидневного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения . Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства.

Итак, Совет Федерации как конституционно-правовой институт играет ключевую роль в процессе государственного управления, однако имеет ряд особенностей и проблемных моментов при реализации своих полномочий. Во-первых, это вопросы формирования и состава «верхней» палаты парламента. Поправки, уставленные в Конституции Российской Федерации 21.07.2014 г., вызвали ряд недовольства среди исследователей в области парламентского права. Решить их возможно только путем народного голосования.

Во-вторых, нами был рассмотрен вопрос определения правового статуса и требований, предъявляемых к кандидатам в члены Совета Федерации. Мы установили, что некоторые члены Совета Федерации осуществляют свою деятельность на незаконной основе, и предложили законодательно закрепить дополнительные требования к наделению их полномочиями члена Совета Федерации.

В-третьих, определяя полномочия Совета Федерации в законодательном процессе, мы пришли к выводу, что необходимо установить конкретные рамки для высказывания Советом Федерации замечаний и предложений по законопроектам, которые рассматриваются в Государственной Думе во втором чтении. По сути дела, это не запрещено и сейчас, однако Совет Федерации детально этим вопросом не занимался. Такой порядок необходим для того, чтобы другие участники законодательного процесса, в частности Совет Федерации, успевали выражать свою позицию по обсуждаемым законопроектам и вносить свои поправки. Формально закрепить данный процесс позволит внесение поправок в Регламент Совета Федерации.

ЛИТЕРАТУРА

1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ

от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. -№ 31. - Ст. 4398.

2. О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 30 (часть 1). - Ст. 4202.

3. Фомичева О. А. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса члена Совета Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2014. - № 4 (32). - С. 190-193.

4. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ: федер. закон от 3 января 2012 № 229-ФЗ (ред. от 02.05.2015) // Собрание законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 50 (часть 4). - Ст. 6952.

5. О статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ (ред. от 03.11.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 28.

6. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ (ред. от 05.10.2015) // Собр. законодательства Рос. Федерации.

2004. - № 31. - Ст. 3215.

7. Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. - М.: Проспект, 2014. - 584 с.

8. Гранкин И. В. Парламентское право Российской Федерации: курс лекций. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. - 304 с.

9. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. - 768 с.

10. Колюшин Е. И. Конституционное право России: курс лекций. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. - 416 с.

11. Певцова Е. А. О развитии парламентаризма в современной России: правовые аспекты // Парламентаризм: проблемы теории, истории, практики. - 2010. - С. 4854.

12. По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1995. - № 13. - Ст. 1207.

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.

В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?

Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.

Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В проекте закона, представленном Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выборах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-процентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г.. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и другие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть избирательных списков, введен ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

Следует заметить, что в нашем обществе существует определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции РФ. В обществе имеются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.

Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии. Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли. Существен и тот факт, что в демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. В придании определенной политической эффективности парламенту заинтересованы и те политические силы, которые не представлены в правительстве и для которых парламент служит ареной, где они могут отстаивать свои интересы.

Парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

Вследствие взаимодействия всех этих факторов развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

Количество законов, принятых парламентом и подписанных Президентом РФ, в 1995 - 1999 годах составило 741 (из них 5 - ФКЗ); в 1999 - 2003 годах - 772 (из них 18 - ФКЗ); с 2004 года по 1 октября 2005 года - 355 (из них 11 - ФКЗ). По данным АСОЗД, по состоянию на 21 мая 2007 года число законопроектов, работа над которыми была завершена Государственной Думой РФ четвертого созыва и подписанных Президентом, составляет 850 наименований Короткевич В.И. Государственная Дума России в прошлом и настоящем // Ленинградский юридический журнал. 2005. N 3 (4). С. 51..

Однако показатели законотворчества, осуществляемого Федеральным Собранием, в последние годы вызывали критику. Ученые-юристы обратили внимание на то, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы.

Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, посвященном его 80-летию (директор Института - профессор Т.Я. Хабриева), указывались следующие данные: "За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 6% - это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74% - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов - 20 новых (8%), 160 (71%) - законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов" Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 20..

Эти факты специалисты оценивают негативно, они указывают, что есть много сфер общественных отношений, еще не охваченных законодательным воздействием, и много субъектов общественных отношений, заинтересованных в принятии новых законов и восполнении "пробелов" в законодательном поле.

Причины возникшего "негатива" в законотворчестве связаны, очевидно, с несовершенством юридической основы организации тех или иных стадий законодательного процесса в парламенте Российской Федерации, обусловлены недостаточностью связи законодательного процесса с институтами гражданского общества и правового регулирования этого процесса, фактором слабости многопартийности, отсутствием надлежащих механизмов учета предложений оппозиционных партийных фракций в законодательном процессе и необходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектами Федерации и т.д.

Фактор слабости действенной многопартийности в Российской Федерации, в том числе в законодательном процессе в Государственной Думе, и в этой связи политической конкуренции и, кроме того, потребность компенсации дефицита многопартийности и конкуренции политических идей, вероятно, явились причиной учреждения такого нового политического института, как Общественная палата РФ: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" был принят по инициативе Президента РФ Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277..

Совершенствование деятельности парламента обеспечивается не только внешними "подпорками". Парламент должен быть, прежде всего, по своему внутреннему качеству и внутреннему устройству самодостаточным учреждением. Анализ начального этапа становления парламента в России и возникающие проблемы в его функционировании требуют решения вопроса о "наращивании" в организации Федерального Собрания признаков классического парламентского учреждения.

Глава 1. Роль политических партий в формировании парламента России.

1.1. Многопартийность как основа современного парламентаризма.

1.2. Трансформация избирательной системы в условиях многопартийности.

Глава 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в условиях многопартийности.

2.1. Трансформация структуры Государственной Думы в результате многопартийных выборов.

2.2. Роль парламентских фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы

2.3. Проблемы и перспективы формирования Правительства России на основе парламентского большинства.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: Проблемы формирования и функционирования в условиях многопартийности»

Актуальность темы исследования. Важнейшая роль в процессе демократизации российского общества принадлежит парламенту -Федеральному Собранию Российской Федерации и, прежде всего, его нижней палате - Государственной Думе - как представительному и законодательному органу власти.

За более чем десятилетний опыт постсоветского становления российского парламентаризма удалось поставить первые вехи на пути укоренения парламентских структур.

Принятая в декабре 1993 г. Конституция России впервые в российской истории создала основу для учреждения демократическим образом легитимного дееспособного российского парламента -Федерального Собрания Российской Федерации. Именно с этого момента партии выступают одними из ведущих акторов российского политического процесса.

Это стало возможным в результате регулярно проводимых выборов Государственной Думы, участниками которых являются политические партии и движения. Выступая в качестве важнейших субъектов избирательного процесса, партии обеспечивают формирование политически структурированного парламента, учитывающего в своей деятельности широкий спектр социальных интересов. В то же время институт свободных демократических выборов должен гарантировать сохранение и дальнейшее развитие многопартийности, постоянное обновление партийной системы. Пока далеко не все идеально в этом отношении. Каждая избирательная кампания оказывается серьезным испытанием для политических партий, на каждых выборах высвечиваются новые правовые и организационные проблемы, подтверждающие, что еще многое предстоит сделать для утверждения в России реальной, устойчивой и цивилизованной многопартийности.

Президент Российской Федерации В.Путин в Послании Федеральному Собранию на 2003 г. назвал партийное строительство задачей государственной, подчеркнул необходимость становления развитой партийной системы1.

Несомненно, что за последние годы российские партии прошли сложный путь зарождения и развития. Если в 2001 г. до вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» в России действовало более 190 общероссийских политических объединений, в том числе 57 партий, то в прошедшей думской избирательной кампании 2003 г. приняли участие 18 политических партий и 5 избирательных блоков из 44 партий, зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации в качестве общероссийских политических партий.

Процесс превращения политических партий России в инструмент политической воли граждан, инструмент демократических выборов идет достаточно сложно и противоречиво. Нынешние партии не отражают реальной социальной структуры общества, не представляют интересов большинства населения, что проявляется как при формировании Государственной Думы, так и при осуществлении ею законодательной деятельности. Партии оказывают слабое влияние на формирование и деятельность исполнительных органов власти.

Нынешнее несовершенство российской партийной системы отражает объективное состояние политического самосознания общества и определенную стадию развития политической системы, находящейся в состоянии политического транзита. Оно является отражением определенной политической и экономической нестабильности в российском обществе, незавершенного процесса его социальной

1 См.: Путин В.В. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая. структуризации, низкой политической культуры как электората, так и российской политической элиты.

Кроме того, негативные тенденции, связанные с формированием «партий власти» «сверху», отражающих лишь корпоративные интересы правящей политической элиты, влияют как на процесс формирования многопартийности, так и на структуру Государственной Думы, характер деятельности партийных фракций в российском парламенте. Эти процессы во многом определяют место и роль Федерального Собрания Российской Федерации.

Как подчеркивал Президент Российской Федерации В.Путин в своем выступлении в Государственной Думе 29 декабря 2003 г., «демократия не исчерпывается одними лишь выборными процессами, и роль парламента в укреплении всех демократических институтов крайне важна. Более того, парламент сам должен служить примером приверженности базовым принципам демократии»1.

В условиях, когда в Российской Федерации президент наделен правом назначения и смещения членов кабинета при отсутствии у парламента реальных прав на формирование правительства и осуществление контроля его деятельности, влиятельные группы интересов не считают целесообразным добиваться своего представительства в парламенте. Поэтому политические партии оказываются оторванными от процесса принятия важных политических решений в стране.

Такая процедура формирования правительства в существенной степени ограничивает реализацию принципа многопартийности в современной России. Вследствие этого Государственная Дума в достаточной мере не представляет выраженную голосованием волю избирателей, а члены правительства, в свою очередь, не являются

1 Путин В. Выступление Президента Российской Федерации в Государственной Думе 29 декабря 2003 г.// Представительная власть. 2004. №1. - СЛ. политически ответственными перед Государственной Думой. А это означает, что один из важнейших каналов влияния гражданского общества на деятельность государства через партии и выборы во многом перекрыт.

В условиях неразвитости партийной системы народные избранники столь же мало чувствуют свою ответственность за принятие политических решений перед своими избирателями, как и правительство перед парламентом. Поэтому политические партии нужны не только для того, чтобы избиратели имели возможность выбора, но и для реализации политической ответственности при принятии стратегических решений.

Принятие накануне последнего избирательного цикла 2003-2004 гг. новых редакций федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (июнь 2002 г.) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (декабрь 2002 г.) было направлено на укрепление правовой базы свободных выборов и дальнейшее повышение роли политических партий в жизни российского общества.

Проблемы формирования и функционирования российского парламента в условиях становления многопартийности, а также парламентской деятельности российских политических партий являются на сегодня одними из центральных в политической науке, что и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Особую актуальность теме исследования придают инициативы Президента России (сентябрь 2004 г.) о реформе избирательной системы, связанные с переходом от смешанной к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы, что, как представляется, может привести к кардинальной трансформации как структуры, так и деятельности Государственной Думы и российского парламента в целом.

Степень разработанности проблемы. За последнее время по проблемам становления парламентаризма, партий и многопартийности в современной России, влияния избирательной системы на процесс становления российских политических партий и формирования на их основе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также деятельности парламентских фракций в Государственной Думе опубликовано достаточно большое число научных работ в виде монографий, отдельных статей в периодической прессе, специализированных журналах и научных сборниках, диссертационных исследований.

Проблемы становления правового государства, парламентаризма, принципа разделения властей, роль партий в парламентском процессе активно изучались известными российскими и зарубежными исследователями. Интересные идеи содержатся в этом плане в работах Коркунова Н.М., Мижуева П.Г., Острогорского М.Я., Чичерина Б.Н., Вебера М., Дюверже М., Сартори Д. и др.1.

Большое внимание разработке проблем современного российского парламентаризма и особенностям работы парламентских фракций в законотворческой деятельности Государственной Думы уделяется в работах и публикациях Автономова А.С., Гранкина И.В., Ильина М.В., Краснова Ю.К., Крашенинникова П.В., Косопкина А.С., Лапаевой В.В., Любимова А.П., Нефедевой Т.И., Пискотина М., Романова P.M., Рыбкина И.П., Сахарова Н.А., Степанова И.М., Хабриевой Т.Я. и др. 2.

1 Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. - СПб., 1896; Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. - СПб., 1906; Острогорский М.Я. Демократия и политические партии// Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т.4. Политическая мысль России. Вторая половина XIX-XX в.М., 1997; Вебер М. Политические работы (18951919)/ Пер. с нем. Б.М.Скуратова. - М., 2003.; Дюверже М. Политические партии/ Пер.с франц.Академический Проект. - М., 2002; Sartori G. Theory of Democracy Revised. N.Y., 1987.

2 Авакьян С А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 1999; Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. - М., 2004; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Парламентаризм в

Кроме того, появилось немало информационных справочных и статистических изданий1, сборников по материалам научных конференций, семинаров, посвященных проблемам парламентаризма.1 действии. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-1998 гг. - М.: Издание Государственной Думы, 1999; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. - М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. - М., 2001; Головлев В.И., Нефедова Т.Н. Государственная Дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. - М., 2000; Косопкин А.С., Нефедова Т.Н. Психологические особенности парламентской деятельности (на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). - М., 2002; Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. - М., 2001; Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. - М.: Издание Госдумы, 2004; Лапаева В.В. Многопартийность и парламентаризм в современной России, состояние перспективы развития // Государственно-правовое развитие России. - М., 1998; Нефедова Т.И. Структура Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: роль субъективных и объективных факторов ее формировании/ Государственная Дума в весенней сессии 2001 г. (сборник аналитических, информационных и справочных материалов) под общ.ред. Ю.А.Нисневича. - М., 2001; Парламентское право России: Учебное пособие/ Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М., 1999; Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002.; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1994-1995 гг. V Государственная Дума, Совет Федерации первого созыва. - М., 1996; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1996 - 1999 гг. VI Государственная Дума, Совет Федерации. - М., 2000; Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат. - М, 2000; Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. / Под ред. А.Мацнева, М.Моммзен. - Москва - Мюнхен - Вюрцбург, 1999; Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. М., 2000; Пискотин М. О парламентском контроле и не только о нем //Российская Федерация сегодня. 2003. № 10; Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. - М., 2000; Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003).

М.: Издание Госдумы, 2003; Рыбкин И.П. Россия в XXI веке: демократия или диктатура? - М., 1999.

1 Выборы депутатов Государственной Думы. 1995: Электоральная статистика.

М., 1996; Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. - М., 2000;; Государственная Дума второго созыва. - М., 1996; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1993-2004 гг./ Под общей ред. Б.В.Грызлова. - М.: Издание Госдумы, 2004; Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, избранные с ноября 2000 по сентябрь 2003 года. - М.: Издание Госдумы, 2004; Общероссийские избирательные объединения накануне выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва: Справочник / Под общ. ред. O.K. Застрожной. - М, 1999; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. - М., 1996; Федеральное Собрание. Государственная Дума. Совет Федерации: справочник. - М., 1996; Российские политические партии и общественные объединения на выборах в Государственную Думу-95. - М., 1996.

Проблемы становления партий и многопартийности в России, участия политических партий в парламентских выборах нашли свое отражение в трудах Авдонина B.C., Зеленко Б.И., Зотовой З.М., Зудина А., Попова С.А, Сморгунова JI.B., Тимошенко В.И., Тихомирова Ю.А. и др.2

1 Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г. - М., 2002; Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Тома 1, 2)1 Под ред. М.Б. Горного. - СПб., 2000; Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 года - М., 1998; Права, свободы человека и политическая борьба: науч.-практ. конф. / Под ред. М. А. Маннанова. - Уфа, 2000; Правовые аспекты участия политических партий в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва //Материалы семинара-совещания с представителями политических партий. Москва, 25 февраля 2003 г. - М., 2003; Становление многопартийности в Российской Федерации и Республике Татарстан: Материалы Республиканской научно-практической конференции. Казань, 28 ноября 2000 г. -Казань: Издательство Казан.гос. тех. ун-та, 2002.

2 Зеленко Б.И. Политические партии и развитие гражданского общества в России. - М., 2001; Зеленко Б.И. Партии и выборы в современной России. - М., 2003; Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/ Под общ. ред. С.А.Попова. - М., 2001; Зотова З.М. Избирательные объединения и блоки на выборах 1999 г. - М., 2000; Зотова З.М. Политико-правовой статус российских политических партий// Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей аспирантов и преподавателей //Под общей ред. В.С.Комаровского. - М., 2001; Зудин А. Думские фракции и партии на старте избирательной кампании 1995 года / Центр полит, технологий. - М., 1995; Зудин А. Союз правых сил // Россия накануне думских выборов 1999 года / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова и А. Рябова; Моск. Центр Карнеги. - М., 1999; Панаева В.В. Право и многопартийность в современной России. - М., 1999; Политические партии и движения на выборах-99. - М., 2000; Политические партии России: история и современность. - М., 2000; Попов С.А. Трансформация института многопартийности в России в условиях трех избирательных циклов// Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей аспирантов и преподавателей //Под общей ред. В.С.Комаровского. - М., 2001; Сахаров Н.А. Политические партии на выборах 2002 г. в субъектах Российской Федерации и в преддверии выборов 2003 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва. Выпуск 4. - М., 2003; Сморгунов JI.B. Типы партий и модели демократии// Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. - СПб., 2000; Тимошенко В.И. Предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков на выборах 19 декабря 1999 г. как политическая ценность. -М., 2001; Тихомиров Ю.А. Гражданское общество, многопартийность и правовое государство. - М., 1994.

Проблемам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и становления российской избирательной системы посвящены работы Биктагирова Р.Т., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Гельмана В., Голосова Г.В., Иванченко А.В., Зиновьева А.В., Лысенко В.И., Люхтерхандт-Михалевой Г., Постникова А.Е., Смирнова В.В. и др.1.

В последнее время появились работы и зарубежных авторов2, посвященные проблемам формирования и особенностям законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания.

Вместе с тем, ощущается явный недостаток серьезных комплексных исследований деятельности Государственной Думы, трансформации ее политического статуса и функций в условиях

Биктагиров Р.Т. Правовые и организационные основы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (общие вопросы)// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3(141); Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8; Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7; Веденеев Ю.А., Васильев А.В. Право электоральных преференций// О выборах. 2003. № 2; Вешняков А.А. Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право //Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. № 3 (29); Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997; Вешняков А.А. Свободные и справедливые выборы //Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 6; Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред. Г.Люхтерхандт-Михалевой и С.Рыженкова. - М.; СПб., 2000; Гельман В.Я. Изучение выборов в России: Исследовательские направления и методы анализа // Выборы и партии в регионах России: Серия «Stuclia politica». Выпуск 2. М.-СПб. 2000; Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: «Смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях // Полис. 1997. № 3. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. - М., 2003; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. Отв. редактор д.ю.н. А.В.Иванченко. - М., 1999; Новиков Ю.А. Ийзбирательная система Российской Федерации. - М., 1995; Постников А.Е. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12;

2 Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. - М., 2002; Remington Т. Parliaments in Transition. The New Legislative Politics in the Former USSR and Eastern Europe. Westview Press, 1994. многопартийности. Как правило, в работах раскрываются отдельные аспекты в рамках общей проблемы. Между тем, накопленный более чем за десятилетнюю историю существования российского парламента и парламентских партий практический опыт и эмпирический материал требуют научного обобщения.

Цель и задачи исследования.

Цель исследования: комплексно исследовать влияние процесса становления многопартийности и избирательной системы в современной России на формирование и функционирование Государственной Думы, перспективы влияния российского парламента на эффективность государственной власти.

Задачи исследования: проанализировать основные этапы становления многопартийности в современной России;

Раскрыть закономерности влияния российской избирательной системы и многопартийности на формирование и деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; определить возможные перспективы формирования Правительства России на основе парламентского большинства.

Объект исследования. Объектом исследования является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в условиях многопартийности.

Предмет исследования. Предметом данного исследования являются закономерности и особенности влияния многопартийности на формирование и функционирование Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Методологическая основа. Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе исторический, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, логический, социологический, нормативный.

Теоретическая основа и источники исследования.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами парламентаризма, партийного строительства и избирательных систем.

В диссертационной работе использовались монографические работы по исследуемой проблеме, научные публикации в периодических изданиях.

Эмпирическую базу диссертации составили нормативно-правовые акты Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, заявления и выступления высших должностных лиц, стенографические отчеты работы сессий российского парламента, аналитические материалы Государственной Думы, программы политических партий, предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме того, в работе использовалась электоральная статистика Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по выборам депутатов Государственной Думы четырех созывов, а также другая статистическая и справочная литература.

Основные научные результаты исследования и их научная новизна. Научная новизна работы обусловлена постановкой проблемы, выявлением степени ее теоретической разработанности, комплексным исследованием проблем формирования и функционирования Государственной Думы, что позволило объективно оценить возможные направления процесса структуризации нижней палаты российского парламента и ее деятельности на ближайшую перспективу. Выявлено, что эти направления теснейшим образом связаны с решением проблемы политической ответственности, а именно - формированием Правительства России на основе парламентского большинства, что во многом будет определять вектор развития российской политической системы, так и демократических преобразований.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Одной и важнейших особенностей современного политического процесса в России является развитие института многопартийности не за счет самостоятельной политической активности граждан, а в силу продуманных действий государства, направленных на установление контролируемой партийной системы. Формирование российской многопартийности связано не с реально существующей структурой социальных расколов общества, а с существованием консолидированных бизнес-бюрократических кланов, борющихся между собой за близость к окружению президента и возможность лоббирования своих клановых интересов в процессе принятия политических решений.

2. В Государственной Думе четырех созывов участие политических партий было практически ограничено законодательной деятельностью, они не имели возможности транслировать групповые интересы общества в процесс принятия и реализации политических решений. В этом смысле декабрьские выборы 2003 г. депутатов Госдумы практически ничего не изменили. Поскольку ни парламентское большинство в лице партии «Единая Россия», ни парламентская коалиция не обладают правом формировать правительство. В этом смысле, как представляется, борьба партий на выборах и сами выборы лишаются основного смысла, которым они наделены в партийной демократии, где их основная цель - смена утратившего поддержку правительства и его курса.

Парламентские партии в Государственной Думе, будучи не в состоянии контролировать исполнительную власть или изменить проводимую ею политику, чаще действуют как лоббистские структуры, защищающие, прежде всего, свои корпоративные интересы.

3. Думские выборы 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. выявили тенденцию дальнейшего усиления влияния исполнительных властных структур на процессы формирования и функционирования законодательной власти. Результаты выборов в Госдуму четвертого созыва сузили политический спектр нижней палаты российского парламента, а победа «Единой России» привела к фактическому слиянию законодательной и исполнительной ветвей власти на федеральном уровне, возрождению некоторых советских традиций политического единообразия и единогласия, что значительно затрудняет существование парламентской оппозиции.

4. Принцип формирования Государственной Думы, основанный на участии в выборах политических партий, предопределяет особенность внутренней структуры этого государственного органа. Существующие правовые пробелы при структуризации нижней палаты парламента диктуют необходимость принятия закона о фракциях с четко зафиксированными их полномочиями и правами, особенно в законодательном процессе.

5. Инициативы Президента России В.Путина (сентябрь 2004 г.) о формировании Государственной Думы в ближайшей перспективе на основе пропорциональной избирательной системы дают реальную возможность осуществить переход от чисто технического к политически ответственному правительству в случае его формирования на основе парламентского большинства, что приведет к усилению контрольных функций Государственной Думы, повышению роли российского парламента в обществе. Это, в конечном счете, сделает реальными научные версии перехода от парламентско-президентской к парламентской форме правления в России.

6. Необходимость максимального обеспечения адекватности представительства электората, всего веера партий и представляемых ими социально-политических интересов и предпочтений требует дальнейшего совершенствования избирательной системы России. Однако введение 7%-го барьера при проведении выборов в Госдуму пятого созыва в 2007 г. вряд ли обеспечит решение этой задачи. Кроме того, сам переход к пропорциональной системе будет положительно воспринят обществом лишь при определенной персонализации пропорциональной системы, а именно при условии: во-первых, введения поименного (преференциального) голосования по региональным партийным спискам;

Во-вторых, сохранения за партиями права двойного выдвижения кандидата одновременно по федеральному списку и по одному из одномандатных округов;

В-третьих, установления «плавающего» 5%-го барьера, чтобы представленный партийный список был связан не только с преодолением барьера, но и с получением партией определенного числа депутатских мест по одномандатным округам.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем формирования и функционирования российского парламента в условиях многопартийности, формирования Правительства России на основе парламентского большинства. Оценки и выводы, сделанные в диссертационной работе, могут быть полезными при определении путей реформирования парламента, партийной и избирательной систем России, а также, в частности, при разработке проекта Федерального закона «О парламентских фракциях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации может быть использован преподавателями при разработке учебных курсов по российскому парламентаризму, партийной и избирательной системам России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и форумах, в том числе, на международном научном форуме к 300-летию Санкт-Петербурга «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (Санкт-Петербург, 2003 г.); республиканской научной конференции (Рязанский педгосуниверситет, 2003 г.); на круглом столе Лиги парламентаризма «Перспективы пропорциональной избирательной системы в России» (Москва, 2004 г.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Янчуков, Анатолий Иванович

Заключение

В заключение следует подчеркнуть, что принятая в декабре 1993 г. Конституция России впервые в российской истории создала основу для учреждения демократическим образом легитимного дееспособного российского парламента - Федерального Собрания Российской Федерации, являющегося одним из важнейших институтов в построении демократического правового государства. Именно с этого момента партии выступают одними из ведущих акторов российского политического процесса. Парламентские выборы оказывают существенное влияние как на организационное становление и развитие отдельных партий, так и на процесс становления многопартийности в России, являющейся важным свидетельством становления гражданского общества, укрепления демократических основ государства, обеспечения политических прав и свобод его граждан.

Партии в России прошли сложный путь: от становления и развития неформальных общественных объединений и народных фронтов в 1980-х гг. до образования политических партий, в том числе 5-6 парламентских партий, постоянно участвующих в выборах в течение уже четырех парламентских избирательных циклов (с 1993 по 2004 гг.).

Вместе с тем, как представляется, нынешние партии не отражают реальной социальной структуры российского общества, не представляют интересов большинства граждан. В условиях формирования беспартийного федерального правительства они оказывают слабое влияние на формирование и деятельность исполнительных органов власти. Таким образом, проблема политической ответственности правительства перед парламентом с одной стороны, и ответственности парламентских партий перед избирателями, с другой, является для современного российского политического процесса неопределенной.

К тому же слабость и несовершенство партийной системы обусловлено рядом причин: политической и экономической нестабильностью российского общества, незавершенным процессом его социальной структуризации, низким процентом партийно ориентированных избирателей, низкой политической культурой как избирателей, так и политической элиты и др. Политическая модернизация открыла возможности изменения политической системы, образования и деятельности партий, однако радикальные преобразования в сфере экономики усложнили этот процесс. Социальная структура оказалась размытой, экономические интересы неоформленными, что затруднило процесс их агрегирования и артикуляции.

Институт современной российской многопартийности весьма неоднороден. Одни партии являются продуктом кризиса традиционной идеологии, другие появились в результате распада официальных партийных структур, третьи - благодаря новым правилам выборов, четвертые - вызваны необходимостью удовлетворения корпоративных интересов политической и экономической элиты и т.д. Однако в любом случае они отражают реальные социально-политические процессы, происходящие в обществе.

При этом следует отметить, что сами выборы существенно повлияли на институт многопартийности, высветили его особенности в России. Партстроительство в России в течение всех четырех избирательных циклов шло по двум направлениям: «снизу» и «сверху». Результатом этого процесса являются так называемые «партии власти». «Партии власти» - это феномен российской многопартийности, создаваемые на основе использования властных и иных ресурсов финансовых, информационных, организационных) и призванные выражать, прежде всего, корпоративные интересы властной элиты.

Утвержденный в России смешанный тип избирательной системы помог оформиться первым немногочисленным альтернативным партиям, затем подтолкнул к выстраиванию коалиций и блоков, а потом заставил объединяться мелкие политические образования в более крупные партийные союзы. Смешанная избирательная система позволила не только поддерживать активный партогенез (по пропорциональной системе), но рекрутировать в парламент ярких политиков (по мажоритарной системе).

Необходимо отметить, что изменение избирательного законодательства, влияющего на результаты выборов, неразрывно было связано с политико-историческим развитием страны, с расстановкой сил на политической сцене. Если первые выборы 1993 г. проходили на основе указов Президента, то, начиная с 1995 г., к каждому новому избирательному циклу принимались новые редакции федеральных законов о выборах. Такая корректировка введенной смешанной избирательной системы, связана с избирательной практикой, когда, на выборах 1993 и 1995 гг. власть получала в лице избранного парламента не союзника, а скорее оппонента. Введение изменений в избирательное законодательство способствовало сокращению фрагментации политического процесса и обеспечило большее представительство избирателей в парламенте.

Принятие нового в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях», являющегося политико-правовой основой для становления и деятельности политических партий, а также инкорпорирование его положений в новые редакции федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (июнь 2002 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» декабрь 2002 г.), принятых на накануне последних парламентских выборов, направлено на дальнейшее развитие многопартийности и усиление влияния политических партий, прежде всего парламентских партий, на формирование основных направлений внутренней и внешней политики, представительный характер институтов публичной власти. Значительно возрастает роль партий в избирательном процессе, которые с июля 2003 г. становятся единственными избирательными объединениями.

Поскольку от избирательной системы зависит не только становление многопартийности, но и тип партийной системы, до сих не прекращаются споры по поводу достоинств и недостатков многопартийной и двухпартийной систем в условиях современной России. Результатом этих дискуссий стали предложения Президента России (сентябрь 2004 г.) по переходу на выборы по пропорциональной избирательной системе.

Таким образом, в этих условиях мерой демократичности государства может стать мера влияния на поведение государства политических партий и мера демократичности выборов, под которой подразумевается степень адекватности состава представительных органов волеизъявлению избирателей.

В связи с предложениями Президента России В.Путина, очевидно, что чтобы решить проблему представительства, которая нарушается существующей избирательной системой в России, необходимо перейти от системы закрытых партийных списков к системе открытых списков. Это требует, с одной стороны, обеспечить прозрачность процесса выдвижения и утверждения партийных списков на партийных съездах, а с другой - возможность избирателей голосовать за конкретных кандидатов из списка, проставляя преференции.

Таким образом, последние инициативы Президента России подтверждают основную тенденцию развития политической инфраструктуры выборов - развитие и превращение политических партий в партии парламентского типа.

Успех на парламентских выборах значим и для организационного развития партий. Основным стремлением для думских партий является укрепление своих позиций в Государственной Думе. Центром принятия решений в Государственной Думе являются партийные фракции и депутатские группы.

Очевидно, что работа Государственной Думы делится на две составляющие - политическую и законотворческую. Однако, учитывая то, что российский парламент - это арена лоббизма, принятие или отсев законопроектов осуществляется не только по политическим, но и по лоббистским основаниям.

Можно утверждать, что принятие решений в Государственной Думе носит в большей степени политический характер, то есть продиктовано политической целесообразностью, зависит от установки и ориентиров партий и движений, представленных в палате фракциями. Решающим здесь является партийная дисциплина, преподносимая как «коллективное решение». Идеологическая составляющая далеко не всегда является главным фактором при принятии решения партийной фракцией.

Вместе с тем, необходимо отметить, что вместо концептуального подхода к законотворческой работе в Думе преобладает несистемный, стихийно-валовой подход, нет понимания того, какие социально-экономические процессы нуждаются в регулировании в первую очередь, то есть нет логической схемы: проблема страны - пакет законопроектов.

Реальное влияние фракций в Думе зависит от их количественного состава, численности, сплоченности, дисциплинированности, солидарности при голосовании, участия в постоянных и временных коалициях.

Необходимо отметить, что не депутатские объединения стоят не только в центре законотворческой деятельности, но при осуществлении нижней палатой контрольных полномочий.

По сложившейся в демократических государствах парламентской практике важной функцией нижних палат парламентов является их участие в формировании правительства и контроль за деятельностью исполнительной власти. Проблема политической ответственности как правительства перед парламентом, так и парламентских партий перед избирателями ставит на повестку дня вопрос о формировании в России правительства парламентского большинства. Вместе с тем, решение этой проблемы является весьма проблематичным.

Это связано с тем, что исполнительная власть - наиболее сильная власть, что она всегда стремится к расширению своих полномочий и к уходу от любых форм демократического контроля. Противостоять этому может только достаточно сильный парламент, наделенный необходимыми контрольными полномочиями.

Вместе с тем, традиционное российское стремление вывести исполнительную власть из-под какого-либо контроля, усиленное политическим противостоянием Президента и Парламента в октябре 1993 г., нашло отражение и в содержании Конституции России. Согласно Конституции по форме правления Россия относится к парламентско-президентской республике (некоторые авторы считают ее «сверхпрезидентской»), в которой президент наделен правом назначения и смещения членов кабинета, а полномочия парламента по отношению к правительству ограничены.

Сегодня кандидатура премьера и состав правительства никак не связаны с соотношением сил в Государственной Думе. Еще проблематичнее то, что решение об отставке правительства президент принимает единолично, без каких-либо консультаций и ограничений. В результате правительство оказывается в абсолютной зависимости от фактически неограниченного произвола Президента. Правительство же в этих условиях низводится до уровня технического органа. Федеральное Собрание практически никак не влияет на состав правительства: дача согласия на назначение премьера носит в основном ритуальный характер, так как премьер может быть назначен и без согласия Думы, а выражение парламентом недоверия правительству не влечет за собой немедленной отставки последнего.

Контрольные функции парламента в отношении деятельности структур исполнительной власти весьма ограничены. По Конституции России исполнительную власть в стране осуществляет правительство, но в ней нет положений о том, кому оно подконтрольно и кому ответственно. Конституция не предусматривает какой-либо отчетности правительства, его министерств и ведомств перед парламентом, кроме отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Несмотря на то, что за более чем десять лет своего существования Федеральное Собрание пыталось добиться укрепления своих позиций в области контроля за исполнительной властью, в целом этот контроль остается недостаточным и часто малопродуктивным.

В условиях современной России роль Государственной Думы в этих вопросах можно повысить с условием:

Обеспечения большей согласованности между президентом, правительством и парламентом за счет уменьшения возможностей вмешательства Президента России в работу правительства, закрепления за президентом только «вопросов стратегии» и передачи «вопросов тактики» Правительству и Федеральному Собранию Российской Федерации;

Увеличения ответственности федерального правительства за выработку и проведение своего политического курса путем перехода к практике назначения премьер-министром лидера победившей на выборах в Государственную Думы партии; восстановления и реализации контрольных функций Государственной Думы по отношению к исполнительной власти; увеличения влияния Госдумы на порядок формирования и отставки правительства.

Очевидно, что в условиях снижения как легитимности, так и политического влияния Совета Федерации, необходимо изменить порядок формирования верхней палаты на основе всеобщих, равных и прямых выборов, а также расширить функции Совета Федерации в качестве законодательного фильтра и его контрольные функции за деятельностью правительства.

Пока идея формирования Правительства России на основе парламентского большинства остается сегодня достаточно неопределенной, как, впрочем, и его политический курс и проблема политической ответственности как правительства, так и Государственной Думы за результаты своей деятельности.

Вместе с тем, последние инициативы Президента России (сентябрь 2004 г.) о переходе на пропорциональную избирательную систему при избрании депутатов Государственной Думы дают реальную возможность реализовать идею формирования Правительства России на основе парламентского большинства, политически ответственного и перед парламентом, и обществом.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Янчуков, Анатолий Иванович, 2004 год

1. Конституция Российской Федерации. М., 1994.

2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003.

3. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М., 2003.

4. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М.: Издание Федерального Собрания Российской Федерации, 2001.

5. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2001, № 29. Ст.2950; 2002, № 12. Ст. 1093; 2002, № 30. Ст.3029.

6. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 1998.

7. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. .№ 2134-И ГД.- М.: Издание Государственной Думы, 2002.1.. Научная литература

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М., 1999.

9. Алексеева JI. Правозащитный анализ законотворческого процесса// Российская Федерации. 2002. №11.

10. Артемов Г.П. Политическая социология: Учебное пособие. М., 2002.

11. Афанасьев М.Н. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп //Коммерсант Власть. 1998. №2.

12. Афанасьев М.А. Институт выборов в России: угроза авторитарной адаптации// Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. -СПб., 2000.

13. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000.

14. Барахова А., Булавинов И., Камышев Д. Проповедь на заданную тему// Коммерсантъ. Власть. 2003. № 20.

16. Беспалов С.В. Перспективы конституционный реформы: к вопросу о целесообразности перераспределения полномочий между ветвями власти//Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г. М., 2002.

17. Биктагиров Р.Т. Правовые и организационные основы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (общие вопросы)// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3(141).

18. И.Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004.

19. Бро Ф. Политология. М., 1992.

20. Будущее партий. Реферативный бюллетень. № 4. М.: Изд-во РАГС, 2000.

21. Бунин И., Туровский Р. Третья попытка// Выборы. 2000. № 1.

22. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Парламентаризм в действии. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-1998 гг. М.: Издание Государственной Думы, 1999.

23. Василик М.А., Вершинин М.С. Избирательная система России: Словарь-справочник. СПб., 1999.

24. Вебер М. Политические работы (1895-1919)/ Пер. с нем. Б.М.Скуратова. М., 2003.

25. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты //Государство и право. 1997. № 8.

26. Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7.

27. Веденеев Ю.А., Васильев А.В. Право электоральных преференций// О выборах. 2003. № 2.

28. Вешняков А.А. Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право //Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. № 3 (29).

30. Выборы это изначальный конфликт (Интервью с председателем ЦИК РФ А.А. Вешняковым) // Российская газета. 2001. 25 июля.

31. Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. Сборник статей. М., 1999.

32. Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Тома 1, 2)1 Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000.

33. Выборы депутатов Государственной Думы. 1995: Электоральная статистика. М., 1996.

34. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000.

35. Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред.Г.Люхтерхандт-Михалевой и С.Рыженкова. -М.; СПб., 2000.

36. Выборы органов государственной власти Рязанской области: Сравнительный политический анализ/ Под общ.ред. В.С.Авдонина. Рязань, 2002.

37. Выступление А.И.Лукьянова, председателя Комитета Государственной Думы по государственном устроительству // Стенограмма совещания председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 15-16 февраля 2001 г. М., 2001.

38. Гельман В.Я. Изучение выборов в России: Исследовательские направления и методы анализа // Выборы и партии в регионах России: Серия «Stuclia politica». Выпуск 2.- М.-СПб., 2000.

40. Головлев В.И., Нефедова Т.И. Государственная Дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. М., 2000.

41. Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998.

42. Государственная Дума второго созыва. М., 1996.

43. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1993-2004 гг./ Под общей ред. Б.В.Грызлова. М.: Издание Госдумы, 2004.

44. Гранкин И.В. Парламент России. Изд.2-е, доп. М., 2001.

45. Грачев М.Н. Парламентские выборы в России: год 1999: Избирательные объединения и блоки, их лидеры и программные документы, результаты выборов: Хрестоматия. М., 2000.

46. Гусева JI.A. Сравнительный анализ региональных избирательных систем (на примере республик и областей Поволжья и Предуралья).- Казань, 1998;

47. Гуторов В.А. Феномен российских выборов (концептуальные аспекты) //Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. -СПб., 2000.

48. Даль Р. О демократии. М., 2000.

49. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, избранные с ноября 2000 по сентябрь 2003 года. М.: Издание Госдумы, 2004.

50. Дюверже М. Политические партии /Пер. с франц. Академический проект.-М., 2000.

51. Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общей ред. С.А.Попова. М., 2001.

52. Зудин А. Думские фракции и партии на старте избирательной кампании 1995 года / Центр полит, технологий. М., 1995.

53. Зудин А. Союз правых сил // Россия накануне думских выборов 1999 года / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова и А. Рябова; Моск. Центр Карнеги. - М., 1999.

54. Жданович В.А. Об избирательной системе Великобритании// Журнал российского права. 1998. № 1.

55. Жуков А. А. Формирование, развитие и деятельность российской многопартийной политической оппозиции в 1991-1997 гг. М., 1999.

56. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. Отв. редактор д.ю.н. А.В.Иванченко. М., 1999.

57. Избирательные системы стран мира (формирование парламентов, выборы президентов): Учеб.пособие. Екатеринбург, 1999.

58. История парламентаризма в государствах участниках Содружества Независимых Государств: Из материалов научно-практической конференции - М.,1996.

59. Итоги выборов в Государственную Думу и перспективы политического развития России/Под ред. Г.Люхтерхандт, А.Филиппова. М., 1996.

60. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Вопросы и ответы. -М., 2001.

61. Колдаев В.М. Избирательное право и избирательная система в Российской Федерации. М., 1993.

62. Коргунюк Ю.Г. Современная российская многопартийность. М., 1999.

63. Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896.

64. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности (на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). М., 2002.

65. Кравченко О.Ю. Многопартийность в России: Исторический аспект: Учеб.пособие. М., 1999.71 .Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. -М., 2001.

66. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М.: Издание Госдумы, 2004.

67. Красниковский В.Я., Лясников Н.В. Электоральное поведение российских избирателей и его особенности// О выборах. 2003. № 2.

68. Кулик А.Н. Многопартийность в электоральной демократии постсоветской России: в чем смысл ее существования// Россия: политические вызовы XXI века Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г. М., 2002.

69. Лапаева В.В. Многопартийность и парламентаризм в современной России, состояние перспективы развития // Государственно-правовое развитие России. М., 1998.

70. Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. - М., 1999.

71. Левеле Э. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883.

72. Лейкман Э., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958.

74. Лысенко В.И. Выборы в представительные органы в новой Европе: Политический опыт и тенденции 80-90-х гг. М., 1994.

75. Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. -3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002.

76. Малько А.В., Синюков В.Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее//Правоведение. 1992.

77. Маруашвили З.Р. XX век: многопартийность в России: историко-политический анализ. М., 1996.

78. Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб., 1906.

79. Новиков Ю.А. Избирательная система Российской Федерации. -М., 1995.

80. Нудненко JI.A. Теория демократии. - М., 2001.

81. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии// Антология мировой политической мысли. В 5т. Т.4. Политическая мысль России. Вторая половина XIX-XX в. М., 1997.

82. Панаева В.В. Право и многопартийность в современной России. -М., 1999.

84. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. / Под ред. А.Мацнева, М.Моммзен. Москва - Мюнхен - Вюрцбург, 1999.

85. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1994-1995 гг. V Государственная Дума, Совет Федерации первого созыва. - М., 1996.

86. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1996 - 1999 гг. VI Государственная Дума, Совет Федерации. М., 2000.

87. Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат. М, 2000.

88. Парламентское право России: Учебное пособие/ Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. М., 1999.

89. Перегудов С.П. Корпоративный капитал в борьбе за избирателя//Куда идет Россия? М., 2000.

90. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: Эволюция отношений/ С.П.Перегудов. М., 2003.

91. Пискотин М. О парламентском контроле и не только о нем //Российская Федерация сегодня. 2003. № 10.

92. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 года М., 1998.

93. Политические партии и движения на выборах-99. М., 2000.

94. Политические партии России: история и современность. М., 2000.

95. Попов С.А. Трансформация института многопартийности в России в условиях трех избирательных циклов// Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей аспирантов и преподавателей //Под общей ред. В.С.Комаровского. -М., 2001.

96. Путин В.В.О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год // Российская газета. 2003. 17 мая.

97. Постников А.Е. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12.

98. Постников А.Е. Закон о выборах в Государственную Думу и практика его реализации в 1995 году И Конституционное право:восточноевропейское обозрение. 1995. № 4.

99. Права, свободы человека и политическая борьба: науч.-практ. конф. / Под ред. М. А. Маннанова. Уфа, 2000.

100. Представительная демократия и электорально-правовая культура /Под общей ред. Ю.А.Веденеева и В.В.Смирнова. М., 1997.

101. Путин В.В. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год // Российская газета. 2003. 17 мая.

102. Путин В. В. Выступление Президента Российской Федерации в Государственной Думе 29 декабря 2003 г.// Представительная власть. 2004. №1.

103. Путь к эффективному государству. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2000.

104. Родина И.В. От думской монархии к монархии выборной: политологический анализ// Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г.-М., 2002.

105. Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. М., 2000.

106. Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал, 1998, № 4.

107. Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998, №5.

108. Российские политические партии и общественные объединения на выборах в Государственную Думу-95. М., 1996.

109. Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2001 г. М., 2002.

110. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М.: Издание Госдумы, 2003.

111. Рыбкин И.П. Россия в XXI веке: демократия или диктатура? -М., 1999.

112. Савушкина О.В. Парламентская деятельность политических партий// Представительная власть. 2004. № 1.

113. Сахаров Н.А. Политические партии на выборах 2002 г. в субъектах Российской Федерации и в преддверии выборов 2003 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва. Выпуск 4. М., 2003.

114. Селезнев Г.Н. Об итогах работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва в 2000-2003 гг. // Представительная власть. 2004. № 1.

115. Сморгунов JI.B. Типы партий и модели демократии// Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000.

116. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

117. Становление многопартийности в Российской Федерации и Республике Татарстан: Материалы Республиканской научнопрактической конференции. Казань, 28 ноября 2000 г. Казань: Изд-во Казан.гос. тех. ун-та, 2002.

118. Теперик А.В. Демократизация избирательной системы -важнейшее направление правовой политики России//Правоведение. 1998. № 1.

119. Тимошенко В.И. Предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков на выборах 19 декабря 1999 г. как политическая ценность. -М., 2001.

120. Тихомиров Ю.А. Гражданское общество, многопартийность и правовое государство. М., 1994.

122. Труевцев К.М. Партитура для парламента и партия президента (закономерности развития многопартийности и избирательного процесса в России) М., 2001.

123. Уолтерстайн М. Избирательные системы, партии и политическая стабильность // Полис. 1992. № 5-6.

124. Хамраев В. Единогласная Россия// Коммерсантъ Власть. 2004. №2.

125. Черняховский С.Ф. Перспективы развития партийно-политической системы в России// Выступление на круглом столе «Экспертиза» М., 2001.

126. Шаран П. Сравнительная политология. 4.2. М., 1992.

128. Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации /Пер. с немецкого: А.А.Амплеева, М.Г.Арзаманов и др. Отв. ред. -В.П.Люблин. -М., 2002.

129. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.141. 50 лет парламентской демократии: Партии в Германском Бундестаге. Basis-Info., 12-1995. In-Press.

130. Sartori G. Theory of Democracy Revised. N.Y., 1987.

131. Remington T. Parliaments in Transition. The New Legislative Politics in the Former USSR and Eastern Europe. Westview Press, 1994.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

Это интересно:

Рекомендованный список диссертаций

Депутатские объединения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 1999 год, кандидат политических наук Шикунов, Дмитрий Владимирович

Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности 2007 год, доктор юридических наук Усанов, Владимир Евгеньевич

Политические партии и общественные организации России на выборах 1995 года в Государственную Думу 2000 год, кандидат исторических наук Ужегов, Юрий Михайлович

Формирование многопартийности на Южном Урале: 1987-2007 гг. 2009 год, кандидат исторических наук Левченко, Александр Анатольевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Янчуков, Анатолий Иванович, 2004 год